Menangani Kebangkitan Ekonomi China: Model Malaysia

Pada era pemerintahan Perdana Menteri Najib Razak, ruang polisi atau autonomi Malaysia  semakin mengecil dalam merencana dan melaksanakan agenda pembangunannya dalam urusan hal ehwal ekonomi dengan China. Pengecilan ruang autonomi ini berpunca daripada beberapa faktor domestik iaitu pelaksanaan program rasionalisasi hutang 1MDB dan bail-out 1MDB oleh China, serta kegagalan kerajaan untuk menguatkuasakan undang-undang dan peraturan, serta menetapkan pengisian tempatan dalam usaha sama dengan pelabur China. Namun, penyusutan ruang polisi ini tidak hanya spesifik kepada Malaysia tetapi ia turut dialami oleh beberapa negara yang mempunyai hutang luar sedia ada yang besar, ditambah pula dengan perolehan pinjaman yang besar dari China. Ini berlaku di negara-negara  seperti Sri Lanka, Djibouti, Pakistan, Republik Kyrgyz, Laos, Maldives, Republik Mongolia, Montenegro dan Tajikistan.

Walau bagaimanapun, berbeza dengan negara-negara di atas, Malaysia pada era pemerintahan Pakatan Harapan (PH) dari Mei 2018 hingga Februari 2020 menunjukkan bahawa negara kecil seperti Malaysia masih mampu mempertahankan ruang polisi atau autonomi dan kepentingan negara dalam kerjasama ekonomi dengan kuasa besar seperti China. Kes Malaysia mungkin boleh dijadikan sebagai model kepada negara-negara kecil lain yang mempunyai hutang yang besar dengan China tetapi berusaha untuk mempertahankan autonomi dan kepentingan negara tanpa mengundang reaksi negatif dari China.  

Pada hemat saya, model Malaysia ini terdiri daripada beberapa ciri berikut. Pertama, kewujudan elit politik yang mengutamakan kepentingan negara dan ideologi pembangunan. Meskipun kerajaan telah bertukar daripada Barisan Nasional (BN) kepada Pakatan Harapan (PH) pada PRU-14, elit-elit politik PH masih diterajui oleh Mahathir Mohamad, iaitu pemimpin kuat yang berpegang kepada ideologi pembangunan dan kepentingan negara. Menurut Mahathir, Malaysia gagal untuk mencapai Wawasan 2020 – yang bertujuan untuk menjadikan Malaysia sebagai negara maju sepenuhnya pada 2020 – berikutan salah guna kuasa dalam pentadbiran lepas. Oleh yang demikian, peranan negara di era PH dikembalikan untuk mencapai beberapa matlamat pembangunan yang digariskan dalam Wawasan Kemakmuran Bersama.

Ciri kedua, pengembalian semula peranan negara di atas diletakkan dalam kerangka regulatori baharu yang bertujuan untuk memulihkan keupayaan governan atau tadbir urus negara agar peranan negara ini bersifat telus, bertanggungjawab dan diuruskan berasaskan prinsip tadbir urus yang baik. Dalam usaha ini, kerajaan telah menubuhkan Pasukan Khas Siasatan 1MDB untuk membuat siasatan, pengesanan dan rampasan aset serta pendakwaan terhadap beberapa individu berkaitan skandal 1MDB dan SRC, selain memperbaiki tadbir urus dan kewangan beberapa GLC atau syarikat berkaitan kerajaan termasuklah Felda, Tabung Haji dan Lembaga Tabung Angkatan Tentera. Tambahan, kerajaan turut melaksanakan reformasi institusi yang lebih menyeluruh seperti memberikan kebebasan yang lebih luas kepada media, melantik pengerusi Jawatankuasa Kira-kira Wang Negara (PAC) dalam kalangan ahli parlimen pembangkang, mensyaratkan  ahli parlimen untuk mengisytiharkan aset, dan melancarkan Pelan Anti-Rasuah Nasional 2019-2023.

Ciri ketiga, kerajaan berusaha untuk memulih dan memperkasakan keupayaan berunding negara bagi merunding semula projek-projek mega China di Malaysia. Pada era pemerintahan PH, institusi penting yang ditubuhkan bagi mencapai matlamat tersebut adalah Majlis Penasihat Kerajaan (CEP) yang terdiri daripada lima individu yang mempunyai kepakaran dan pengalaman luas dalam bidang ekonomi dan kewangan. CEP berperanan  tidak hanya untuk mengenalpasti kedudukan ekonomi dan kewangan negara serta membantu kerajaan untuk merealisasikan manifesto dalam tempoh 100 hari tetapi juga membekalkan sumber maklumat utama kepada kerajaan khususnya Perdana Menteri Mahathir untuk membuat keputusan bagi merunding kembali projek-projek mega China. Dalam rundingan semula projek-projek China, dua individu CEP memainkan peranan yang penting iaitu Daim Zainuddin dan Robert Kuok. Sebagai bekas Menteri Kewangan – pada zaman pemerintahan pertama Mahathir sebagai Perdana Menteri – yang mempunyai jaringan yang luas dengan para pemimpin China dan pengalaman yang mendalam mengenai China, Daim ditugaskan untuk mengetuai rundingan semula tersebut. Sementara itu, Robert Kuok – iaitu tokoh  korporat besar berpusat di Hong Kong yang mempunyai hubungan yang rapat dengan pimpinan  China dan dihormati di China – pula memainkan peranan tidak langsung untuk menyantuni para pemimpin China untuk kembali ke meja rundingan. Melalui peranan langsung dan tidak langsung kedua-dua pemimpin ini, Malaysia berjaya mendapatkan terma perjanjian yang lebih baik bagi projek East Coast Rail Link (ECRL) dan Bandar Malaysia (yang dihidupkan kembali sebagai timbal balas bagi terma perjanjian yang lebih baik).

Ciri keempat dan terakhir, kerajaan bertegas untuk mempertahankan autonomi dan kepentingan negara. Usaha ini dapat dilihat apabila kerajaan bertindak membatalkan projek Trans-Sabah Gas Pipeline (TSGP) dan Multi-Product Pipeline (MPP), serta merampas dana berjumlah RM1 bilion daripada akaun bank kontraktor projek tersebut. Kerajaan juga menolak pelaburan China dalam sektor hartanah yang dilihat sebagai tidak menguntungkan negara. Dalam hal ini, unit-unit kediaman di Forest City dan Melaka Gateway dilarang untuk dijual kepada warga asing dan visa tidak akan dikeluarkan kepada warga asing untuk tinggal di Malaysia. Bagi projek Malaysia-China Kuantan Industrial Park (MCKIP), kerajaan menunjukkan ketegasan ketika lawatan Mahathir ke China dengan memaklumkan pemimpin-pemimpin utama China tentang keperluan syarikat-syarikat China untuk mematuhi undang-undang dan peraturan di MCKIP. Selain itu, kerajaan turut menggunakan ruang polisinya dengan mempelbagaikan sumber pinjaman khususnya dari Jepun yang membawa kepada persetujuan kerajaan Jepun untuk menawarkan jaminan penerbitan bon samurai yang bernilai RM7.4 bilion untuk tempoh 10 tahun dengan kadar kupon tetap pada 0.53 peratus setahun.

Berdasarkan huraian di atas, keupayaan Malaysia untuk merunding kembali beberapa projek mega China boleh dijadikan model untuk mempertahankan autonomi negara dan ruang polisi. Model ini mungkin boleh diteladani oleh negara-negara membangun lain yang berusaha untuk mempertahankan ruang polisi atau autonomi bagi melindungi kepentingan negara masing-masing dalam kerjasama dengan kuasa besar seperti China. Model Malaysia ini terdiri daripada empat ciri utama iaitu kewujudan elit politik yang berpegang teguh kepada kepentingan negara dan ideologi pembangunan; kemunculan semula peranan negara dalam kerangka regulatori baharu bagi memulihkan keupayaan governan negara; pemulihan keupayaan berunding kerajaan yang terdiri daripada pemimpin yang mempunyai jaringan dan pengalaman yang luas tentang China; serta ketegasan pimpinan negara untuk mempertahankan ruang polisi atau autonomi bagi melindungi kepentingan negara.

Kebangkitan Ekonomi China dan Autonomi Malaysia

Sejak China melancarkan strategi Go Global dan menyertai World Trade Organization (WTO) pada 2001, China telah berjaya memperkukuhkan integrasi ekonominya ke dalam ekonomi global. Strategi ini telah meningkatkan pelaburan keluar China (OFDI) sehingga menjadi sumber pelaburan kedua terbesar dunia pada 2015, meningkatkan pembiayaan kewangan China di seluruh dunia dari segi peruntukan geran, bantuan teknikal dan pinjaman mudah, serta membentuk kontraktor China yang cekap dan berdaya saing dalam membangunkan kemudahan infrastruktur di serata dunia.

Strategi ‘memandang ke luar’ China ini disokong oleh Belt and Road Initiative (BRI) yang dilancarkan pada 2013. BRI  merupakan satu projek infrastruktur gergasi yang bertujuan untuk mempertingkatkan perhubungan China dengan 138 buah negara dari segi polisi, infrastruktur, perdagangan, kewangan dan perhubungan rakyat dengan rakyat. Bagi menyokong BRI, China telah menubuhkan beberapa institusi kewangan yang berpusatkan China seperti Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), Silk Road Fund, dan New Development Bank dengan beberapa negara BRICS yang lain iaitu Brazil, Rusia, India dan Afrika Selatan.

Peluang ekonomi yang ditawarkan oleh BRI ini telah mendorong pelbagai negara termasuklah Malaysia untuk memainkan peranan yang aktif dalam menggalakkan pelaburan dari China serta memperoleh pinjaman dari China bagi membiayai kemudahan infrastruktur. Namun, dalam konteks ketidakseimbangan kuasa yang besar di antara Malaysia dengan China dan lokasi Malaysia yang berada dalam lingkungan pengaruh China, persoalan yang timbul adalah apakah Malaysia mempunyai ruang polisi – yakni keupayaan untuk secara bebas menentukan agenda pembangunannya tersendiri yang mengutamakan kepentingan negara – dalam hal ehwal ekonomi dengan China khususnya pada era pemerintahan Perdana Menteri Najib Razak?

Sekiranya diteliti dari beberapa aspek kerjasama ekonomi Malaysia-China seperti pelaburan, pinjaman dan kontrak projek, saya berpendapat bahawa ruang polisi negara pada era Najib Razak telah mengecil sama sekali. Dari segi pelaburan, kerajaan telah menjual aset tenaga, Edra Energy kepada syarikat milik kerajaan (SOE) China, CGN Group, meskipun penjualan ini bercanggah dengan dasar tenaga Malaysia yang melarang penjualan aset tenaga kepada pelabur asing atas alasan keselamatan.

Kerajaan juga telah menjual beberapa bidang tanah kepada pelabur China terutamanya di koridor selatan negara, Iskandar Malaysia termasuk projek Forest City, dan beberapa projek lain seperti Melaka Gateway di Melaka, serta Bandar Malaysia di pusat Bandar Raya Kuala Lumpur. Dalam beberapa projek seperti Forest City dan Melaka Gateway, kerajaan juga gagal untuk mendesak pelabur China untuk melaksanakan kajian impak alam sekitar (EIA) dan impak sosioekonomi meskipun projek-projek ini melibatkan kerja-kerja penebusan tanah skala besar untuk menghasilkan pulau buatan yang memberikan kesan yang memudaratkan kepada ekosistem laut dan pendapatan penduduk tempatan.

Dari segi pinjaman, kerajaan mula meminjam secara besar-besaran dari China bagi membiayai tiga projek infrastruktur iaitu East Coast Rail Link (ECRL), Trans-Sabah Gas Pipeline (TSGP) dan Multi-Product Pipeline (MPP) pada 2016. Dalam ketiga-tiga projek ini, kerajaan tidak berupaya untuk merunding terma dan syarat projek yang memihak kepada negara yang menyebabkan kesemua kontrak ini telak dianugerahkan kepada syarikat milik kerajaan China tanpa pelaksanaan tender terbuka (ECRL dianugerahkan kepada CCCC sementara TSGP dan MPP dianugerahkan kepada CPPB). Lebih teruk lagi, kontraktor China ini dibayar berasaskan garis masa dan bukannya berasaskan kemajuan projek yang menyebabkan sebahagian besar pembayaran telah dibuat kepada kontraktor meskipun hanya 13 peratus projek siap (bagi TSGP dan MPP).

Dari segi kontrak projek pula, kontraktor China berjaya membida sebahagian besar projek infrastruktur di Malaysia melalui pembentukan usaha sama dengan syarikat tempatan. Dominasi kontraktor China di Malaysia sejak 2015 ini membawa beberapa implikasi.

Pertama, ia telah melemahkan syarikat tempatan kerana kontraktor China cenderung untuk memperoleh bahan-bahan dan kelengkapan dari China berbanding sumber tempatan. Kedua, ia telah menyebabkan banyak kontraktor tempatan gulung tikar kerana kontraktor China cenderung untuk memenangi projek-projek tempatan kerana keupayaan yang dimiliki dari segi kewangan, kepakaran dan pengalaman untuk melaksanakan projek infrastruktur skala besar. Ketiga, kontraktor China cenderung untuk menggunakan pekerja dari China yang membawa kepada peningkatan pekerja China di Malaysia sekaligus mengurangkan peluang pekerjaan kepada penduduk tempatan.

Beberapa projek di atas menunjukkan bahawa ruang polisi kerajaan telah mengecil untuk merencana dan melaksanakan agenda pembangunannya dalam urusan hal ehwal  ekonomi dengan China. Namun, apakah faktor yang menyumbang kepada pengecilan autonomi negara dan ruang polisi ini?

Pada hemat saya, terdapat tiga faktor utama. Pertama, pelaksanaan program rasionalisasi hutang 1MDB iaitu sebuah syarikat pelaburan negara yang sarat dengan hutang dan penuh dengan kontroversi seperti pencurian dana pelaburan negara, rasuah, penipuan dan salah guna kuasa yang membabitkan bekas Perdana Menteri Najib Razak dan orang buruan iaitu Jho Low. Oleh sebab 1MDB gagal untuk menjelaskan hutangnya, 1MDB melalui subsidiarinya terpaksa menjual aset tenaganya, Edra Energy kepada syarikat milik kerajaan China, serta menjual sebahagian tanah di Bandar Malaysia kepada  pelabur China yang bekerjasama dengan pelabur tempatan (meskipun penjualan ini gagal pada era Najib). Selain itu, 1MDB juga memilih untuk menganugerahkan kontrak ECRL, TSGP dan MPP kepada syarikat-syarikat milik kerajaan China sebagai balasan kepada usaha penyelamatan atau bail-out China ke atas 1MDB yang diakui oleh pegawai sulit Najib ke China semasa perbicaraan kes mahkamah yang membabitkan Najib. Ini menunjukkan bahawa autonomi negara telah ditembusi dan dikompromi disebabkan oleh skandal 1MDB sekaligus melemahkan keupayaan negara untuk berunding bagi mendapatkan terma projek yang memihak kepada negara Malaysia.

Kedua, kegagalan kerajaan untuk menguatkuasakan undang-undang dan peraturan sedia ada. Dalam projek Forest City di Johor dan Melaka Gateway, kerajaan gagal untuk menuntut pelabur atau pemaju China untuk menjalankan kajian kesan alam sekitar atau EIA sebelum projek diluluskan. Kajian EIA ini hanya dilaksanakan apabila projek ini dikritik oleh kerajaan Singapura (dalam kes Forest City). Tambahan, pelabur China dalam  kedua-dua projek (dan banyak projek lain di Malaysia) gagal untuk melaksanakan kajian sosioekonomi yang memberikan impak yang besar kepada pendapatan penduduk tempatan khususnya golongan nelayan. Meskipun pemaju di kedua-dua projek ada memberikan wang pampasan, nilainya adalah sangat kecil dan tidak sepadan dengan kehilangan mata pencarian nelayan dan kehakisan budaya penduduk tempatan berasaskan perikanan kerana sebahagian mereka terpaksa meninggalkan kerja nelayan dan mencari pekerjaan lain.

Ketiga, kegagalan kerajaan untuk menetapkan pengisian atau penglibatan tempatan dalam projek-projek usama sama dengan pelabur China. Hal ini membingungkan kerana kerajaan adalah rakan kongsi senior dalam usaha sama tersebut yang mempunyai kuasa untuk menetapkan kadar penyumberan tempatan dan keperluan untuk menggaji pekerja tempatan. Ianya melucukan sekiranya kita mengharapkan China untuk mempertahankan kepentingan negara Malaysia, dan usaha China untuk mempertahankan kepentingannya sendiri adalah tindakan yang logik dan rasional dari sudut pandangan mereka.

Berdasarkan perbincangan di atas, meskipun Malaysia bersikap proaktif untuk memanfaatkan keuntungan daripada kebangkitan ekonomi China, Malaysia pada  era pemerintahan bekas Perdana Menteri Najib tidak komited untuk mempertahankan ruang polisi atau autonomi negara dalam merencana dan melaksanakan agenda pembangunannya. Apa yang membimbangkan adalah pengecilan autonomi ini berpunca daripada kelemahan elit politik yang memerintah Malaysia untuk mempertahankan autonomi dan menjunjung ideologi pembangunan. Hal ini disebabkan oleh skandal 1MDB, serta kegagalan untuk menguatkuasakan undang-undang dan peraturan serta menetapkan pengisian tempatan khususnya dalam projek usaha sama dengan pihak China.

Memandang ke depan, kita mengharapkan Malaysia berupaya untuk mengaut manfaat yang besar daripada kebangkitan ekonomi China dan sekaligus mempertahankan autonomi negara dan ruang polisi. Untuk membolehkan ini berlaku, elit politik Malaysia mesti berpegang teguh kepada prinsip kemandirian yang mendahulukan kepentingan negara  dan memperkukuhkan beberapa keupayaan negara khususnya keupayaan berunding dan keupayaan governan dalam kerjasama ekonomi Malaysia dengan China.